2.3.4. Acteurs et structures de la gestion forestière
Le temps où l’essentiel des forêts de la planète constituait un espace non approprié, une res nullius, est révolu. Désormais, les forêts de la planète, dans leur totalité, appartiennent à un propriétaire.
1. Diversité des propriétaires
À l’échelle mondiale, les plus grands propriétaires forestiers sont des États. C’est le cas par exemple en Russie, au Canada ou dans plusieurs pays d’Afrique où de très vastes ensembles forestiers relèvent du patrimoine national. Les États se contentent bien souvent de définir un cadre juridique général relatif à la préservation du patrimoine forestier, et d’attribuer des concessions à des exploitants forestiers ou à des industriels pour valoriser la ressource forestière. Dans certains pays cependant, comme aux États-Unis ou en France, un service forestier spécifique gère le patrimoine forestier public. Il s’agit respectivement du U.S. Forest Service et de l’Office National des Forêts.
Depuis plusieurs années, diverses communautés indigènes, d’Amazonie notamment, ont obtenu la reconnaissance de leurs droits ancestraux sur de grandes superficies forestières. L’originalité ici tient au fait que la forêt constitue en soi le territoire de vie de ces peuples, leur offrant aussi bien le gîte que le couvert, alors qu’elle n’est en général qu’un lieu pourvoyeur de ressources pour beaucoup d’hommes qui vivent en dehors de celle-ci.
De grands industriels (notamment papetiers) possèdent des superficies forestières significatives pouvant s’élever à plusieurs millions d’hectares (Assidöman en Suède avec quelque 3 millions d’hectares, International Paper…). Dans plusieurs pays de l’hémisphère sud, des industriels disposent de plantations de plusieurs centaines de milliers d’hectares (d’eucalyptus ou de pins radiata) qui leur permettent d’être totalement intégrés, c’est-à-dire de contrôler l’ensemble de la chaîne de production, de la matière première jusqu’au produit fini.
Enfin, il faut également compter avec des propriétaires privés individuels. Avec plus de 10 millions de propriétaires forestiers privés, l’Europe constitue un ensemble géographique tout à fait singulier. L’Europe se distingue encore par l’ancienneté de son corpus juridique, de ses théories et pratiques sylvicoles.
1. Diversité des propriétaires
À l’échelle mondiale, les plus grands propriétaires forestiers sont des États. C’est le cas par exemple en Russie, au Canada ou dans plusieurs pays d’Afrique où de très vastes ensembles forestiers relèvent du patrimoine national. Les États se contentent bien souvent de définir un cadre juridique général relatif à la préservation du patrimoine forestier, et d’attribuer des concessions à des exploitants forestiers ou à des industriels pour valoriser la ressource forestière. Dans certains pays cependant, comme aux États-Unis ou en France, un service forestier spécifique gère le patrimoine forestier public. Il s’agit respectivement du U.S. Forest Service et de l’Office National des Forêts.
Depuis plusieurs années, diverses communautés indigènes, d’Amazonie notamment, ont obtenu la reconnaissance de leurs droits ancestraux sur de grandes superficies forestières. L’originalité ici tient au fait que la forêt constitue en soi le territoire de vie de ces peuples, leur offrant aussi bien le gîte que le couvert, alors qu’elle n’est en général qu’un lieu pourvoyeur de ressources pour beaucoup d’hommes qui vivent en dehors de celle-ci.
De grands industriels (notamment papetiers) possèdent des superficies forestières significatives pouvant s’élever à plusieurs millions d’hectares (Assidöman en Suède avec quelque 3 millions d’hectares, International Paper…). Dans plusieurs pays de l’hémisphère sud, des industriels disposent de plantations de plusieurs centaines de milliers d’hectares (d’eucalyptus ou de pins radiata) qui leur permettent d’être totalement intégrés, c’est-à-dire de contrôler l’ensemble de la chaîne de production, de la matière première jusqu’au produit fini.
Enfin, il faut également compter avec des propriétaires privés individuels. Avec plus de 10 millions de propriétaires forestiers privés, l’Europe constitue un ensemble géographique tout à fait singulier. L’Europe se distingue encore par l’ancienneté de son corpus juridique, de ses théories et pratiques sylvicoles.
2. Multiplicité des acteurs influents sur l’état et la gestion des forêts
Il est difficile de dresser un panorama exhaustif des acteurs et structures forestières tant ceux-ci sont nombreux et variables selon les pays. Notons cependant qu’il existe différents niveaux d’intervention :
- À l’échelon international, différents organismes s’occupent des questions forestières. Les plus célèbres sont le Département forêt de la FAO (Food and Agriculture Organization), Agence relevant des Nations Unies ; le Forum des Nations Unies sur les Forêts (FNUF) ; l’O.I.B.T. (Organisation Internationale des Bois Tropicaux). S’occupant surtout de biodiversité forestière se trouvent également l’UICN (Union mondiale pour la Nature) ou encore le PNUE (Programme des Nations Unies pour l’Environnement) ; une ONG (organisation non-gouvernementale) de rang international comme le WWF (Fonds mondial pour la nature) constitue aussi un acteur global sur les questions forestières, qui intervient dans de nombreux programmes forestiers nationaux. Il convient enfin d’ajouter des centres de recherche tels que l’IUFRO (Union internationale des instituts de recherches forestières) ou encore l’EFI (European Forest Institute).
- Des opérateurs privés via l’achat de coupes forestières et l’exploitation de bois constituent un ensemble d’acteurs très influents sur l’état des forêts du monde. Les besoins en bois des nouvelles puissances mondiales que sont la Chine, l’Inde ou le Brésil en font des acteurs décisifs de l’évolution des grandes forêts tropicales, en Afrique, en Asie du sud-est, en Amérique du sud, mais aussi en Russie. Les besoins alimentaires ou protéiniques croissants (huile de palme, soja…) jouent également pour une part significative dans la déforestation sévère qui sévit en Indonésie ou en Amazonie.
Dans son rapport Forêts du monde (2007), la FAO évalue la production mondiale de bois rond industriel à 1,6 milliards de mètres cubes en 2004, dont 7 pour cent seulement ont été exportés. La même année, la valeur totale du commerce des produits forestiers est estimée à 327 milliards de dollars, soit 3,7 % de l’ensemble du commerce mondial de toutes les matières premières. Plus précisément, au niveau mondial, le commerce de produits forestiers se fait principalement au sein de l’Europe et de l’Amérique du Nord et entre l’Asie et le Pacifique, l’Europe et l’Amérique du Nord. En 2004, la Russie s’est imposée comme le plus grand exportateur de bois rond industriel : 42 millions de mètres cubes ont été exportés, soit 35 pour cent du commerce mondial de cette matière première.
Au-delà de tous ces grands acteurs, de nombreux autres acteurs et structures, moins visibles, influent, de manière directe ou indirecte, sur l’évolution et la qualité des forêts du monde. Leur identification dépend de chaque situation et requiert des approfondissements spécifiques.
Au-delà de tous ces grands acteurs, de nombreux autres acteurs et structures, moins visibles, influent, de manière directe ou indirecte, sur l’évolution et la qualité des forêts du monde. Leur identification dépend de chaque situation et requiert des approfondissements spécifiques.
3. L'exemple français : un disopsitif de gestion très complet
Au regard de la superficie forestière, la France métropolitaine se place au troisième rang européen, après la Suède (28 millions d’hectares) et la Finlande (24 millions d’hectares). La forêt française appartient à un grand nombre de propriétaires, ce qui lui confère sa grande diversité.
La forêt publique
En France métropolitaine, elle couvre environ 4 millions d’hectares. Les forêts dites domaniales, relevant du domaine privé de l’État, représentent 1,5 million d’hectares, soit environ 10 % de la superficie forestière française. Le reste appartient aux collectivités locales (forêts communales et autres établissements publics pour l’essentiel). Toutes ces forêts sont qualifiées de publiques, mais elles obéissent néanmoins à des modalités et objectifs de gestion variables.
Les forêts domaniales résultent de la nationalisation d’une partie des biens des émigrés et du clergé à l’époque de la Révolution française. Elles correspondent également à d’anciennes forêts royales. Souvent proches d’agglomérations urbaines, ces forêts font l’objet de fortes demandes récréatives. Parmi les plus célèbres, on compte la forêt de Fontainebleau, la forêt d’Orléans ou encore la forêt de Tronçais. Le plus vaste ensemble domanial se situe dans le Nord des Vosges (43 000 hectares).
Les forêts des collectivités couvrent 2,5 millions d’hectares. Une commune sur trois est propriétaire de forêts. De sorte que la France compte quelque 15 000 forêts publiques, non domaniales, dont les deux tiers ont de 100 à 1000 hectares. La forêt communale est une caractéristique forte du grand est de la France ; elle se trouve tout particulièrement dans les zones de moyenne montagne des Vosges, du Jura et des Alpes.
Notons également que la France détient 7,7 millions d’hectares de forêts tropicales, essentiellement publiques et localisées principalement en Guyane française. Un nouveau Parc National est d’ailleurs en cours de création sur ce qui constitue un point chaud (hot spot) de la biodiversité à l’échelle de la planète.
La forêt privée
En France comme dans la plupart des pays européens, la forêt privée domine largement, avec plus de 70 % de la superficie totale, soit un peu plus de 11 millions d’hectares. En surface, elles caractérisent surtout le sud de la Loire et la Bourgogne. Cette forêt s’accroît à un rythme annuel de 40 000 hectares. La propriété forestière est répartie aux mains de quelque 3,5 millions de propriétaires. Le tableau ci-dessous montre l’importance du morcellement de la propriété privée en France ; en fait, près des deux tiers de la surface forestière privée française sont constitués de forêts de moins de 25 hectares. La France se distingue d’autres pays par la quasi-inexistence de forêts appartenant aux industries de transformation du bois. De même, la part de la forêt paysanne (forêt appartenant à des agriculteurs) y est réduite, avec moins d’un sixième du total de la forêt privée. En revanche, les groupements forestiers (1,7 millions d’hectares) et les autres personnes morales (dont les organismes financiers et autres institutionnels) possèdent 31 % de la surface forestière privée. On notera enfin que le propriétaire privé individuel n’accède souvent à la propriété qu’aux alentours de la retraite, à la faveur d’un héritage.
Légende
Tableau 1 : Répartition des propriétés de forêts. Source : Ministère de l’Agriculture et de la Pêche, Les indicateurs de gestion durable des forêts, 2000.
Dispositif français de politique et de gestion forestière
Les représentants des différentes familles d’acteurs concernés par la forêt ont toujours demandé que la politique forestière française relève de la compétence de l’État. Cette politique nationale s’appuie notamment sur un code forestier établi dès 1827. Elle est également soutenue par l’élaboration de lois d’orientation, dont la dernière date de 2001.
Dans un souci de gestion durable, forêts publics et forêts privées sont encadrées par un corpus réglementaire et différentes structures et procédures de gestion. Principalement gérée par l’ONF (Office National des Forêts), la forêt publique est soumise à l’obligation de produire des aménagements, documents de planification de la gestion. L’ONF est organisé en directions territoriales et en Agences locales. Concernant la forêt privée, les propriétaires de plus de 10 hectares sont tenus de produire des Plans Simples de Gestion (PSG), soumis au contrôle des CRPF (Centres Régionaux de la Propriété Forestière). La dernière loi d’orientation forestière a également introduit un nouveau type de dispositif susceptible d’organiser la rencontre entre différents acteurs concernés par la forêt autour d’un projet forestier local : à ce jour, quelque soixante-dix CFT (Chartes forestières de territoires) ont été signées en France. Bien que ne figurant pas dans le traité de Rome - et à ce titre n’entrant pas dans les domaines de compétence communautaire -, les forêts sont concernées par les décisions européennes en matière de financement. Dans le cadre du second pilier de la PAC (Politique Agricole Commune), les textes prévoient en effet une action conjointe des instances communautaires et des autorités nationales pour la mise en œuvre de plans de développement ruraux nationaux (PDRN), susceptibles de concerner les forêts.